ผู้ใช้:Sarita suttichaiya/กระบะทราย

ความหมายของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

ในการให้ความหมายของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบได้มีการให้ความหมายอย่างหลากหลายแตกต่างกันไปตามความสนใจในการศึกษาของแต่ละตัวบุคคล

เฟอรัล เฮดดี้(ferrel Heady)

การศึกษาพฤติกรรมหรือกิจกรรมของรัฐบาลในด้านต่างๆเนื่องจากการบริหารรับกิจเป็นส่วนหนึ่งของกิจกรรมของรัฐบาล และเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมือง จะต้องปฏิบัติหน้าที่ให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ที่ผู้มีอำนาจทางการเมืองได้กำหนดไว้

เจมส์ ดี ทอมป์สัน(Jame D. Thompson)

ได้ให้ความหมายไว้เป็น 2 ลักษณะ ได้แก่

• เป็นการศึกษาการบริหารของภาครัฐระหว่างวัฒนธรรมต่างๆหรือระหว่างชาติต่างๆ โดยมุ่งศึกษาในส่วนของพฤติกรรมของบุคคลหรือกลุ่มบุคคล
• เป็นการศึกษาเปรียบเทียบปรากฎการณ์ต่างๆทางการบริหารทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ

ติน ปรัชญพฤทธิ์

การนำเอาโครงสร้าง กระบวนการ วิธีการปฏิบัติงาน พฤติกรรมหน่วยงานราชการ พฤติกรรมของข้าราชการ ทั้งในช่วงเวลาเดียวกันหรือต่างเวลา ต่างสถานการณ์และต่างระดับกัน เพื่อให้เห็นความหมือนหรือความแตกต่างทั้งในส่วนของเวลา ระดับของปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้น ซึ่งอยู่ในชาติ วัฒนธรรม หรือในระบบที่มีความแตกต่างกันและคล้ายคลึงกัน

กุลธน ธนาพงศธร

ได้ให้ความหมายว่า เป็นการศึกษาพฤติกรรมหรือกิจกรรมของรัฐบาล ระหว่างรัฐบาลหรือต่างกลุ่มวัฒนธรรมกัน หรือการศึกษาปรากฎการณ์หรือปัญหาในการบริหาร

วัตถุประสงค์ในการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

• เพื่อเปรียบเทียบประสิทธิภาพของระบบการบริหารหรือระบบราชการในประเทศต่างๆโดยเฉพาะในประเทศที่ด้อยพัฒนา
• เพื่อเพิ่มความรู้ในเรื่องของระบบการบริหารของประเทศต่างๆ
• หาลักษณะร่วมหรือลักษณะสากลเพื่อสร้างทฤษฎีต่อไป

แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

วิธีการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในที่นี่จะอ้างอิงจากแนวทางการศึกษาเปรียบเทียบของเฟอรัล เฮดดี้ ซึ่งได้แบ่งไว้เป็น 4 แนวทาง

การศึกษาเปรียบเทียบโดยพิจารณาจากสถาบันราชการ(Bureaucracy as a Focus)

แนวทางการศึกษาเปรียบเทียบในการบริหารรัฐกิจนี้จะเน้นที่สถาบันของระบบข้าราชการกับการปรับตัวเข้ากับสิ่งแวดล้อม (โดยเฉพาะกับระบบการเมือง) จะไม่ถือเอาแนวทางใดทางหนึ่งที่คิดว่าดีที่สุดมาเป็นแนวปฏิบัติหรือเป็นเกณฑ์ ถ้าจะเลือกแนวทางใดขึ้นมาหมายความว่าแนวทางนั้นเป็นแนวที่เกี่ยวกับการบริหารเท่านั้น หรือขึ้นอยู่กับข้อมูลพื้นฐานทีได้มาอย่างเพียงพอ หรือแนวทางนั้นได้ให้ความมั่นใจว่าจะเป็นแนวทางที่ก่อให้เกิดการวิจัยเปรียบเทียบในอนาคต โดยจะมีส่วนช่วยสร้างความแน่นอนและสร้างความเข้าใจได้ดีขึ้น และเมื่อสามารถรวบรวมข้อมูลจากแหล่งต่างๆได้แล้ว ก็ทำการเปรียบเทียบข้าราชการของระบบการเมืองต่างๆโดยการศึกษาอาจเริ่มจากการพิจารณาดังนี้

• การพิจารณาถึงลักษณะเด่นซึ่งเป็นผลจากการดำเนินการภายในของระบบราชการ

ได้แก่ การควบคุมตามลำดับชั้น (herarchical arrangement) แบบแผนของการชำนาญการทางสายงาน (pattern of specialization) c]และแนวโน้มทางพฤติกรรม (behavioral tendencies)

• การพิจารณาว่ามีอะไรบ้างที่จะทำให้ระบบหน้าที่ต่างๆของข้าราชการ

ความร่วมมือ ในการวิจฉัยวางนโยบายประเทศ ซึ่งเมื่อนำไปปฏิบัติแล้วประสบผลสำเร็จเป็นอย่างดี

• การพิจารณาวิธีการจากแหล่งภายนอก

ซึ่งมีความสำคัญต่อการควบคุมระบบข้าราชการให้การทำงานเกิดประสิทธิผล

จากการนำเสนอถึงการพิจารณาลักษณะการบริหารงานของระบบข้าราชการ โดยการพิจารณาไม่ได้จำกัดอยุ่เฉพาะการเปรียบเทียบในด้านโครงสร้างเท่านั้น แต่ขยายออกไปถึงความแตกต่างในแบบแผนทางพฤติกรรมศาสตร์ระหว่างข้าราชการด้วย อย่างไรก็ตามการจะทำให้ผู้ศึกษาสามารถเข้าใจลักษณะของการบริหารงานของระบบข้าราชการในระบบการเมืองที่แตกต่างกันออกไป เฮดดี้ได้เสนอให้ผู้ศึกษาได้พิจารณาปัจจัยที่เป็นภูมิหลังทั่วไปสองประการ นับว่ามีอิทธิพลต่อลักษณะของระบบข้าราชการเป็นอย่างมาก ได้แก่ แบบแผนองค์การสำหรับการบริหาร(Organizational Patterns for Administration) เพื่อเป็นการสร้างความเข้าในในระบบการบริหารในส่วนของการปฏิบัติการ และการพิจารณาถึงปัจจัยด้านแวดล้อมการบริหาร ซึ่งประกอบไปด้วยปัจจัยแวดล้อมทางด้านการเมืองเศรษฐกิจ และสังคม หรือที่เราเรียกว่า นิเวศน์วิทยาของการบริหาร(ecology of Administration)

แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในแง่ตัวแบบ(Model approach)

ตัวแบบการบริหารรัฐกิจและการบริหารราชการในประเทศพัฒนาแล้ว

ในการทำความเข้าใจกับระบบการบริหารในประเทศที่พัฒนาแล้วมักนำรูปแบบการบริหารแบบดั้งเดิม(classic)ซึ่งเป็นแนวทางที่นำมาประยุกต์ใช้ในการทำความเข้าใจการบริหารงานของประเทศยุโรปตะวันตก และถือว่าเป็นฉบับของระบบการเมืองและการบริหารของประเทศที่พัฒนาแล้ว ตัวแบบดั้งเดิมถูกกำหนดขึ้นมาโดยตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักเหตุผลของอำนาจตามบทบัญญัติตามกฎหมาย ทั้งในส่วนของลักษณะโครงสร้างและพฤติกรรมทางการบริหารราชการ กล่าวคือ

• ลักษณะโครงสร้าง

1. การบริหารงานเป็นไปตามสายบังคับบัญชาที่ลดหลั่นกันลงไปเป็นลำดับจากสูงลงมาต่ำ(Hirearchy)
2. มีการแบ่งงานกันทำตามความชำนาญพิเศษ(Division of Labor)
3. มีระเบียบ ระบบ กฎเกณฑ์อย่างแน่นอน(System of rules)
4. มีบทบาทภายใต้อำนาจฝ่ายการเมือง

• ลักษณะทางด้านพฤติกรรม

1. การไม่คำนึงถึงตัวบุคคล(Impersonality)
2. การใช้เหตุผล(Rationality)การปฏิบัติต่างๆเป็นไปตามคำสั่งของอำนาจหน้าที่ทางฎหมาย
3. การมุ่งปฏิบัติตามกฎเกณฑ์(Rule Orientation)
4. มุ่งความยุติธรรม(Merit System)
5. การเลือกสรรบุคคลโดยอาศัยการแข่งขัน

ตัวแบบการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในประเทศที่กำลังพัฒนา

ในการนำเสนอตัวแบบการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในกลุ่มประเทศที่กำลังพัฒนาได้รับความสนใจเป็นอย่างมากภายหลังสถานการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 โดยเฉพาะนักวิชาการในกลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ หรือ CPA เนื่องจากมีวัตถุประสงค์ที่จะเรียรรู้และปรับปรุงให้ระบบบริหารราชการในประเทศโลกที่สามมีความทันสมัยเช่นเดียวกับประเทศโลกตะวันตก เช่น เฮดดี้ ได้นำเสนอถึงลักษณะของการเมืองและการปกครองและรูปแบบในการบริหารราชการของประเทศที่กำลังพัฒนา ดังนี้

• ระบบการปกครองและการบริหารของประเทศที่กำลังพัฒนา

ในประเทศที่กำลังมีการพัฒนามีลักษณะร่วม ดังนี้

1. การลอกเลียนรูปแบบของการปกครองและการบริหารจากประเทศที่พัฒนาแล้ว
2. หน่วยงานราชการขาดแคลนบุคคลากรที่มีความรู้ความชำนาญเฉพาะด้าน
3. หน่วยราชการมีความขัดแย้งระหว่างโครงสร้าง(ลอกเลียนมาจากตะวันตก)กับพฤติกรรมและค่านิยมของหน่วยงานเอง
4. ระบบการควบคุมของหน่วยงานราชการไม่ค่อยมีประสิทธิภาพ

โดยเฮดดี้ได้ดสนอรูปแบบการบริหารโดยพิจารณาจากฐานอำนาจ แบ่งออกเป็น 2ลักษณะ คือ

• ลักษณะแรก

ข้าราชการประจำจะมีอำนาจมาก ไเ้แก่

1. ระบบเผด็จการแบบประเพณีนิยม (traditional Autocratic Military) เช่น ซาอุดิอาราเบีย ผู้ปกครองได้รับอำนาจจากประเพณีดั้งเดิม
2. ระบบบุรุษเหล็กทางทหารคนเดียว(Strong Man Military) อำนาจอยู่ที่บุรุษเหล็กคนเดียว เน้นกฎระเบียบเคร่งครัด และการจงรักภัคดีต่อผู้นำ เช่น ปารกวัย นิคารากัว และไฮตี
3. ระบบกลุ่มทหาร (Collegial Military System) อำนาจในการปกครองและการบริหารอยู่ในกำมือของกลุ่มทหาร ซึ่งผลัดกันขึ้นครองอำนาจ เช่น อาร์เจนตินา ชิลี และเอกวาดอร์
4. ระบบหน่วยงานราชการชั้นหัวกะทิที่เข้าไปแทนที่ชนชั้นหัวกะทิแบบจารีตนิยม เช่น ระบบของไทยหรือที่ Riggs เรียกว่า ระบบหน่วยการปกครองการบริหารที่เป็นระบบข้าราชการ(Bureaucratic polity)เป็นระบบที่ข้าราชการมีอำนาจมากกว่าฝ่ายอื่นๆ
5. ระบบหน่วยราชการชนชั้นหัวกะทิสืบทอดจากประเพณีของอาณานิคม เช่น พม่า ปากีสถาน ผู้ได้ประโยชน์จากการได้เอกราช ได้แก่ ข้าราชการประจำและข้าราชการทหาร
6. ระบบหน่วยงานข้าราชการชนชั้นหัวกะทิได้รับการอบรมทางด้านบรรษัทและเทคโนโลยี เช่น ระบบของฟิลิปปินส์และบราซิล เครื่องมือในการแก้ปัญหาทางการบริหารของข้าราชการคือบรรษัทนิยมและเทคโนโลยี

• ลักษณะที่สอง

พรรคการเมืองมีอำนาจมาก(Party dominant group)

1. ระบบหลายพรรค บุคคลที่เข้ามามีอำนาจทางการเมือง มีความหลากหลายในสายอาชีพ มีการแข่งขันกัน เช่น อิสราเอล และศรีลังกา
2. ระบบพรรคเดียว มีเพียงพรรคเดียวที่ผูกขาดอำนาจทางการเมืองและการบริหาร ส่วนพรรคอื่นถือว่าถูกกฎหมายและเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันได้ เช่น แม็กซิโก อินเดีย และมาเลเซีย
3. ระบบการปกครองที่ในการบริหารมีเพียงพรรคเดียว มีอำนาจโดยปลุกระดมจากประชาชน เช่น อียิปต์และแทนซาเนีย
4. ระบบการบริหารแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จของคอมมิวนิสต์นิยม พรรคอื่นๆถือว่าผิดกฎหมาย เช่น จีน

นิเวศน์วิทยาของการบริหาร(The Ecology of Administration)

ในการศึกษาทางนิเวศวิทยาของการบริหารรัฐกิจต้องนำปัจจัยแวดล้อมมาใช้ในการพิจารณาในขั้นแรกและสร้างบทสรุปที่ถูกต้องในขั้นสุดท้าย กล่าวคือ ในการศึกษาเปรียบเทียบต้องมีการพิจารณาถึงลักษณะของสังคมขั้นพื้นฐานต่างๆ ซึ่งเฮดดี้ได้เสนอโดยแบ่งเป็น สังคมที่พัฒนาแล้ว และกำลังพัฒนา เป็นการแบ่งตามลักษณะทางสังคมและเศรษฐกิจ ซึ่งแสดงออกมาพร้อมกับการพัฒนา ซึ่งตรงกันข้ามกับการด้อยพัฒนาและกำลังพัฒนา เป็นการจำแนกที่ขึ้นอยู่กับสิ่งแวดล้อมนอกวงกลม ซึ่งในขั้นต่อมาเป็นการจำแนกตามระบบการเมืองโดยอาจพิจารณาโดยการดูจากรูปแบบของการปกครอง ได้แก่ การเมืองแบบประชาธิปไตย และสังคมนิยม เป็นต้น การจำแนกตามลำดับขั้นดังกล่าวจะมีส่วนช่วยให้ผู้ศึกษาได้เข้าใจถึงบทสรุปรูปแบบการบริหารรัฐกิจที่แตกต่างกันไป

การศึกษาเปรียบเทียบเป็นรายประเทศ(County Approach)

การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ เป็นแนวทางการศึกษาที่กลุ่มศึกษาได้หยิบยืมรูปแบบและแนวทางการศึกษาจากการศึกษาการปกครองเปรียบเทียบ ส่งผลให้ในเวลาต่อมาการศึกษาดังกล่าวได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย แต่การศึกษารัฐกิจเปรียบเทียบมีความแตกต่างจากการศึกษาการปกครองเปรียบเทียบตรงที่การศึกาาการปกครองเปรียบเทียบเป็นการศึกาาเปรียบเทียบที่อาศัยพรรณาความ มากกว่าเป็นการศึกษาเชิงเปรียบเทียบ ในขณะที่การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบจะเน้นการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างประเทศหนึ่งกับอีกประเทศหนึ่งมากกว่า โดยที่การศึกษาสามารถทำได้ 2 วิธี กล่าวคือ

1. เป็นการศึกษาเปรียบเทียบข้ามกลุ่มวัฒนธรรมหรือกลุ่มเปรียบเทียบ

โดยจะต้องกำหนดหลักเกณฑ์ในการแบ่งกลุ่มได้แก่

• ระบบการเมือง
• สถานภาพทางเศรษฐกิจ
• ระบบเศรษฐกิจและการเมือง
• วัฒนธรรมทางการเมือง

1. เป็นการศึกษาข้ามชาติหรือข้ามประเทศ

• การศึกษาประเทศหนึ่งกับอีกประเทศหนึ่งในช่วงเวลาเดียวกัน
• การศึกษาเปรียบเทียบการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบภายในประเทศในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน
• การศึกษาหลายๆประเทศพร้อมๆกัน
• การศึกษการบรหารรัฐกิจเปรียบเทียบอย่างกว้างๆหรือลักษณะเฉพาะอย่างใดอย่างหนึ่ง

ปัญหาของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

ปัญหาทางด้านพาราดายม์(paradigm)

พาราดายม์ คือแบบจำลองที่นักวิชาการใช้ศึกษาปรากฎการณ์หรือพฤติกรรมทางการบริหาร ซึ่งรวมถึงแนวคิด ข้อสมมุติ ระเบียบวินัย ข้อเสนอ ซึ่งจะทำให้นักวิชาการใช้สิ่งเหล่านี้ไปในทิศทางเดียวกัน เพื่อให้การศึกษามีความเป็นระบบระเบียบและใช้ภาษาเดียวกัน ซึ่งพาราดายม์สามารถมีการเปลี่ยนแปลงหากมีพาราดายม์อื่นซึ่งมีความน่าเชื่อถือหรือเป้นที่ยอมรับมากกว่ามาหักล้างได้

ปัญหาทางดานหน่วยวิเคราะห์(unit of analysis)

หน่วยวิเคราะห์มีความสำคัญเป็นอย่างมากในการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ เพราะหน่วยวิเคราะห์จะเป็นสิ่งที่บอกให้เราทราบว่าเราจะศึกษาโครงสร้าง กระบวนการ และพฤติกรรมการบริหารในระดับใด การระบุหน่วยวิเคราะห์ของการศึกาาจะทำให้เราสามารถวิเคราะห์ผลการศึกษาปรากฎการณ์และพฤติกรรมให้ตรงกับความเป็นจริง และถือเป็นการกำหนดขอบเขตที่เราจะศึกษาด้วย

ปัญหาของความเป็นสิ่งที่ใกล้เคียงกัน(equivalence)

ปัญหาของความเป็นสิ่งที่ใกล้เคียงกันของแนวคิดที่จะนำมาศึกษาทางด้ารการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบนั้นมีความสำคัญมากเพราะว่าในทางสังคมศาสตร์นั้นเป็นเรื่องที่ค่อนข้างยากมาก ที่จะหาความเป็นสิ่งเดียวกันของแนวคิดที่จะนำมาศึกษาในกาละและเทศะที่แตกต่างกัน

ปัญหาทางด้านการวิจัย

ปัญหาที่เกิดขึ้นนั้นมิใช่ว่าเพราะขาดผลงานการวิจัย แต่ในงานวิจัยนั้นยังไม่ลึกซึ้งเท่าที่ควร การวิจัยส่วนใหญ่ยังจำกัดวงอยู่เฉพาะระดับสติปัญญาและระดับทัสนคติ ยังไม่ได้เจาะลึกลงไปถึงความชำนาญและพฤติกรรม หรือกล่างอีกนัยหนึ่งว่า ผลงานวิจัยส่วนใหญ่ยังอยุ่มนระยะของการสร้างทฤษฎีและการหยิบยืมทฤษฎีของต่างประเทสเข้ามาปรับใช้ทั้งหมด โดยมักจะปฏิเสธหรือยอมรับทฤษฎีของต่างประเทศโดยขาดการไตร่ตรอง